Allocution du Garde des Sceaux

Installation de la Commission nationale de la législation

Mesdames, Messieurs

Je voudrais d’abord au nom du Chef de l’Etat vous remercier d’avoir répondu à notre invitation.

Mes remerciements s’adressent particulièrement à tous les partenaires sans lesquels le programme de modernisation de la Justice n’aurait pu voir le jour. Que les représentants de l’UE, de la France et du PNUD ici présents trouvent l’expression de la gratitude du gouvernement pour tout ce qu’ils font pour notre pays.

Aux membres de la Commission, je voudrais leur adresser les remerciements et la gratitude du gouvernement pour avoir accepté la mission qui leur est confiée. Je peux les rassurer de notre disponibilité durant toute la période que durera leurs travaux.

La modernisation de la législation est un volet du programme national de modernisation de la justice qui a été lancé par le Chef de l’Etat le 16 Août 2005, validé par un atelier tenu à Kpalimé du 17 au 19 Août 2005 et adopté par le gouvernement le 19 Octobre 2005 par la lettre de politique sectorielle sur le programme national de modernisation de la justice.

Je voudrais rappeler que le premier impératif de la fonction prééminente de l’Etat est de rendre la justice à partir d’un corpus normatif clair et adapté aux réalités. Ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui.

En effet, les traits caractéristiques de notre corpus normatif actuel peuvent être ramenés aux propositions suivantes :

- un corpus normatif obsolète ;

- un corpus normatif lacunaire et inadapté à l’évolution de la société togolaise ;

- un corpus normatif non conforme au droit international ;

- un corpus normatif n’intégrant pas certains instruments internationaux.

S’agissant du caractère obsolète de notre corpus normatif, il y a tout lieu de relever ceci :

- la législation foncière est régie par le décret colonial du 24 Juillet 1906 qui est devenu désuet ;

- la législation sociale découle du Code de la sécurité sociale qui date du 12 Novembre 1973 et du Code du travail qui date du 08 mai 1974 ;

- le Code civil applicable est le code civil français d’avant l’indépendance ;

- l’état et la capacité des personnes sont régis par le Code de la nationalité du 07 Septembre 1978 et le Code des personnes et de la famille du 31 Janvier 1980 ;

- la législation pénale remonte aussi aux années 80 puisque le Code pénal date du 13 Août 1980 et le code de procédure pénale du 02 Mars 1983 ;

- le code de procédure civile remonte également aux années 1980 en ce qu’il a été institué par un décret du 15 Mars 1982 ;

- les commissaires priseurs sont toujours régis par un arrêté du 30 Janvier 1932, tandis que les avocats le sont par une ordonnance du 09 Janvier 1980 complétée par une loi du 27 Mai 1988.

L’obsolescence de nos textes trouve sa source d’une part dans l’inaction du législateur et, d’autre part, dans le manque d’imagination de nos magistrats.

En effet, le système romaniste en consacrant la primauté de la règle de droit écrit (civil Law), exhaustif, codifié et exprimé en commandements généraux ne laisse qu’une marge très étroite aux juges pour procéder à la création de la loi qui est l’apanage du législateur. Cette prévalence de la loi par opposition à l’initiative créatrice qui est reconnue au juge dans les systèmes de la common law, enlève au juge la possibilité de créer directement le droit et le cantonne à son application. Cette répartition des tâches qui est le corollaire du principe de la séparation des pouvoirs à été éloquemment énoncée en ces termes par Portalis :«  la science du législateur consiste à trouver dans chaque matière les principes les plus favorables au droit commun ; la science du magistrat est de mettre ces principes en action, de les ramifier, de les étendre par une application sage et raisonnable ».

Au législateur revient donc l’énoncé des principes, au juge leur application. Le législateur aurait dû donc se tenir à l’affût de l’évolution de notre société et légiférer régulièrement pour combler le vide juridique.

Mais l’inaction du législateur n’explique pourtant pas tout car tout pouvoir de création n’est pas enlevé au juge.

Comme le dit justement Portalis, il peut « ramifier » ou « étendre » les principes lors de leur mise en œuvre. Et c’est en cela que je dis que nos magistrats ont manqué d’imagination. Il leur revenait à partir des principes généraux du droit et en tenant compte de l’esprit des lois, de combler les lacunes de la loi voire le vide juridique.

Mais force est aussi de reconnaître que même si les magistrats avaient pleinement joué leur rôle, tout n’aurait pourtant pas été réglé car le magistrat ne saurait en aucun cas se substituer entièrement au législateur à qui revient la mission principale de création du droit.

En définitive, l’obsolescence de nos textes est la double conséquence de l’inaction du législateur et du manque d’initiative des magistrats.

S’agissant, ensuite du caractère lacunaire et inadapté de notre corpus normatif, je me limiterai à quelques exemples :

Tout d’abord, l’ordonnance du 07 Septembre 1978 portant organisation judiciaire comporte plusieurs lacunes dont la plus importante est relative à la création d’un juge unique auprès des Tribunaux de première Instance, solution qui est en contradiction avec le principe de collégialité garantissant une bonne administration de la justice.

Par ailleurs, cette ordonnance confie la connaissance des litiges commerciaux aux Tribunaux de première Instance qui sont des juridictions de droit commun statuant en matière civile, commerciale et pénale. Ici aussi la solution est en contradiction avec les recommandations de l’OHADA qui imposent des juridictions commerciales spécialisées.

Ensuite le code de procédure pénale du 02 Mars 1983 comporte de nombreuses lacunes à savoir :

- l’absence d’aménagement des délais de garde à vue eu égard à la gravité des infractions commises ;

- l’absence de dispositions aménageant les peines en cours d’exécution ;

- l’absence de juge de l’application des peines ;

- l’existence de nombreux textes sectoriels comportant des pénalités non conformes à l’échelle légale des peines (le projet du code de la santé par exemple).

Enfin, le code pénal du 13 Août 1980 dont l’une des lacunes les plus importantes est l’absence de peines alternatives aux peines privatives de liberté, ce qui contribue à la surpopulation carcérale.

Pour ce qui est de la non-conformité de notre corpus normatif aux instruments internationaux, trois exemples permettent de résumer la situation dans les domaines du droit pénal, du droit civil et du droit des affaires.

Au plan pénal, nombreuses sont les dispositions de notre code pénal du 13 Août 1980 qui ne sont pas en harmonie avec le droit international relatif aux droits de l’homme. C’est ainsi que notre code pénal n’incrimine ni ne réprime la torture et la discrimination bien que le Togo soit partie à la Convention contre la torture et aux deux conventions sur la discrimination.

Il faut y ajouter la non-conformité du code pénal du droit international humanitaire.

Au plan civil, il faut relever que certaines dispositions du code des personnes et de la famille du 31 Janvier 1980 font actuellement l’objet de révision, notamment le statut matrimonial de la femme, le statut successoral de la femme, et statut de la femme séparée de corps ou divorcée pour ne citer que ceux-ci.

Au plan du droit des affaires, il faut relever que les relations commerciales du Togo avec les Etats parties au traité de l’OHADA sont régies par les actes uniformes qui imposent à chaque Etat partie de déterminer les sanctions pénales applicables aux infractions définies par les actes uniformes.

Le Togo n’a pas encore satisfait à cette obligation. Il en ira de même des codes du travail et de la sécurité sociale qui devront être mis en conformité avec les dispositions de l’acte uniforme de l’OHADA sur le droit du travail lorsqu’il sera adopté.

En ce qui concerne de la non intégration dans notre corpus normatif de certains instruments internationaux pertinents il y a lieu de relever que le Togo notre pays n’est pas encore partie aux conventions ci-après :

- la convention sur l’imprescriptibilité des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité ;

- le statut de Rome sur la Cour pénale internationale ;

- les instruments universels de lutte contre le terrorisme ;

- la convention CEDEAO sur l’extradition ;

- la convention de New York sur la reconnaissance et l’exécution des sentences arbitrales ;

- le deuxième protocole facultatif au pacte sur les droits civils et politiques visant à l’abolition de la peine de mort ;

- le protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture ;

- le protocole facultatif se rapportant à la convention contre l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes ;

- le protocole contre la traite des personnes additionnelles à la convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée déjà ratifiée par le Togo ;

- le protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, mer et air, additionnel à la Convention précitée des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée.

- le protocole contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions, additionnel à la convention précitée des Nations Unies contre la criminalité transnationale.

Mesdames, Messieurs,

Le travail qui vous attend est exaltant mais aussi exigeant. Il s’agira pour vous de mettre à la disposition des personnes chargées de l’application des lois, un corpus normatif moderne, précis, hiérarchisé et harmonisé avec le droit international. A cet effet, les objectifs à poursuivre conformément au sous-programme relatif à la modernisation de la législation peuvent se résumer comme suit :

- faire un diagnostic complet de chaque corpus normatif existant (corpus normatif civil ; corpus normatif pénal ; corpus normatif du droit des affaires ; corpus normatif des droits humains ; corpus normatif du droit administratif et des finances publiques) ;

- relire les textes législatifs et réglementaires existants ;

- contribuer à la formulation d’un projet de programme législatif quinquennal pour chaque corpus normatif ;

- contribuer à la réécriture des textes de chaque programme législatif quinquennal ;

- transmettre les avant-projets de textes à l’unité de gestion du programme national de modernisation de la justice.

L’état des lieux de notre corpus normatif tel que je viens de vous l’exposer justifie pleinement le souci de relire et de réécrire notre législation. Il vous revient de le faire Mesdames, Messieurs les membres de la Commission nationale de modernisation de la législation qui se compose comme suit :

- Monsieur Dossè Lambert d’ALMEIDA, Professeur de Droit, ancien Directeur de Cabinet au Ministère de la Justice ;

- Monsieur Pédro Akouété SANTOS, doyen de la Faculté de Droit de l’Université de Lomé ;

- Monsieur Komi WOLOU, Professeur à la Faculté de droit de l’Université de Lomé ;

- Monsieur Yao Biova VIGNON, Professeur à la faculté de Droit de l’Université de Lomé ;

- Mademoiselle M’ma TCHEMI, Professeur à la Faculté de Droit de l’Université de Lomé ;

- Monsieur Kolèka BOUTORA-TAKPA, Directeur de Cabinet au Ministère de la Ville ;

- Monsieur Solitoki ESSO, Président de la Commission des Lois à l’Assemblée Nationale ;

- Monsieur Sey-Sandah LANTAM-NINSAO, Conseiller juridique à la Primature ;

- Monsieur Sipokou GABA, juge à la Cour Constitutionnelle ;

- Madame Akuélé Pierrette GUILLAUME, épouse GAYIBOR, Présidente de la Chambre judiciaire de la Cour Suprême ;

- Madame Kayikpoé EDORH, Conseillère à la Cour Suprême ;

- Monsieur AREGBA Polo, ancien Procureur Général Près la Cour d’Appel de Lomé ;

- Monsieur Abdoulaye YAYA, Conseiller à la Cour Suprême ;

- Me Ata Mensan AJAVON, Avocat ;

- Me Komivi Tchapo BOTOKRO, Avocat ;

- Me Traoré TCHASOUA, Président de la Chambre des Notaires.

Je voudrais une fois de plus adresser à chacune et à chacun d’entre vous mes vives félicitations pour sa nomination au sein de cette commission composée de professeurs de droit et de professionnels du droit de haut niveau.

La qualité des membres de l’équipe que vous formez me rassure d’ores et déjà quant à la teneur des débats que vous mènerez et quant à la qualité du travail final.

Dans cette attente, je souhaite plein succès à vos travaux.